我国大部分地区的电子政务建设正在从覆盖政务的阶段过渡到与政务相结合的阶㊣　段it运维外包，全力支持服务型政府建设。至此，大部分政府部门核心业务系统也进入应用维护阶段，城管和公共服务对信息化的依赖度大幅下降，公众对政务信息服务的需求日益迫切。公共服务提出了更高的要求，电子政务的运维管理也遇到了前所未有的新挑战。受政府有关部门委托，上海大学数〓字中国研究院会同ITGov中国IT修复研究中心等机构，选择了几个具有代表性的样本城市，对电子政务运维管理和外ω包进行了深入考察。在总结和问题分析的基础上，提出针对性的对策和建议。

电子政务运维现状

1.我国电子政务发展正处于从建设到运维的转型期。

我国主要地区已基本完成电子政务内外网建设、政务门户网站建设和重大应用系统开发；从资金投入来看，它◢们也进入了建设、转让和维护阶段。以副市级城市为例，2001年至2010年，建设资金和运维♀资金均呈现上升趋势，但2007年以来，运维资金呈现加速下降趋势。同时，运维资金相对建设资金的比重呈下降趋势，说◥明建设资金与运维资金的比例失衡，迫♀切需要运维规划和电子政务管理必须更加科学，从而提高运维↑绩效。

2.电子政务◢运维以系统和网络运维管理为主。

电子政务的运维管理主要分为三个阶段：一是基于硬件的设备维护管理阶段；二是系统和技术管理为主的系统和网络∞运维管理阶段；三是满足服务型政府需∩求型服务管理阶段。前两个阶段以信息技术和装备为导向，第三阶段主要以电子政务为基础，推进政府公共※服务，提高社会管理♂水平。

我们对三个样本城市的信息化运维成本研究表明，约80%的运维资金】用于系统和网络运维，约20%的运维资金用于各单位的终端运维，极少数部门的信息系统进入了更高◥的业务集成和应用创新阶段。

3.运维保障。

据不完全统计，样本城市政府部门的信息化工作人员既负责☆项目建设管理，也负责①系统运维管理。大部分部门处于运维管理的中间状态，在运维管理模式、管理规范、管理流程、技术支持等方面尚未建立完善的运维管理体系。网络、设备、系统、用户等的管理和服务是分散的、不相关的，没有数据、信息和知识库的共享，也没有标准化和流程化。因此，管理和服务粗糙、效率低下，这些管理模式越来越不∏能适应政府信息化♂的发展要求。虽然部分部门领导觉得运维重于建设，但内部运维实力不足。相当一部分人员对运维标准和规范不说或知之甚少，只有少数部门（如工商、地税）制定了电子政务运维的相关制度规范。

调查发现，为样本城市提供运维服务的企业有数百家，但大多★只提供设备运维、系统和网络运维，几乎所有运维服务企业都不提供具有国际运维服务资质（如证书）。

寻找

运维服↘务外包

电子政务外包是将政务电子政务规划、建设、运维过程中的一个或几个环节委托给专业的第三方机构。因此，电子政务外包按内容可分为规划咨询外包、建设外包和运维外包。我国电子政务建设外包市场相对成熟，电子政务建设项√目基本外包（部分政府特殊部门除外），同时正在探索运维外包，管理咨询外包仍处于起步阶段。

1.建筑外包比较成熟。

根据市场生命周期理论，一个市场的发展往往会经历几个阶段：市场孵化期、市场产生期、市场发展期和市场成熟期。一个相对完整的市场应该包括△乙方（建设单位）、乙方（参与单位）、第三方（顾问、监事或审ζ　计师）和外部新●政环境。

所有样本城市都实现了信息化工程项目♀从规划、咨询到立项、招投标、监理、验收、绩效评价的全过程协同管理，制定了一系列工程项目建设管理制度。信息工程建设外包实行供应商准入制度，完善淘』汰机制，有效保障电子政务建设的有序管理。

同时，电子政务々运维与外包管理规章制度的完善与规划建设阶段形成鲜明对比。因此，加强对电子政务运维外包管理↑方法、制度和■规范的研究，是一个亟待解决的困境。

2.运维外包处于探索阶段。

根据对样本城市的调查统计，平均65%的政府部门采用外包的电子政务系统运维模式，只有不到10%的政府部门建立了运维管理系统，缺乏统一运维。知识系统。

目前电子政务运维外包有两种模式：

一种是“谁建设，谁维护”，即原建设者负责运维，是最☉常见的模式；二是建设和运维∞分开外包，由专业运维企业负责运维或自行运维。但运维费在财政上基本没有标的总量，主要用于日★常公共资金、项目建设费或其他专项资金，即信息系统建设资金和运维费是没有明确定①义。

承担运维工作的企业大多由◥建筑企业向运维服◥务企业转型。专业从事运维服务的企业很少。他们负责为政府提供终端运维□　服务、系统网络服务、应用服务和安全服务。 . 48%的部门认为企业服务水平不能满足需要，甚至“部分企业员工技术水平不如普通公务员”。

运维和♀外包中的问题

1.运维外∮包意识的缺失导致“该做好的不做，不该◥做好的不做”。

电子政务建设外包早已得到→广泛认可。外包充分◆发挥社会力量和专业优势，推动电子政务╳建设发展速度，运维是否外包，包括哪些内容，如何做，目前还不是很清楚。

一些政府部门担心外包后的管理和成本失控、业务数据丢失、对外包公司的依赖、外包导致自己或个人工作岗位的流失、信息的空心化和边缘化部门。心态不积↘极，甚至不谴责。

部门自身运维导致内部技术人员处处“救火”，自身素质无法提升，无法解决」日益复杂、专业化的运维问题；同时，对本应由信息化部门完成的信息资源管理、运维监管、安全保密监◤管、信息化统筹规＠ 划、政府职能信息化支持等工√作进行了完善。

随着大量涉及国计民生的业务系统投入运行，对网络和系统的安全可靠性要求越来越高，运维工作量越来越∏大。政府部门急需重点抓好核心业务信息化。支持、外包是必然趋势。但所有外包都是有风险的。关键是要提高部门运维外包管理能力和█风控能力，充分发挥社会力量，做⌒　好运维工作，让政府自由自在，政府该做的▽事.

2.产品和服务的供需失衡。

我国电子政务硬件和网络建设投资逐渐减少，建设需求主要集中在应用系统开发和服务上，电子政务系统开发需求逐渐专业化。目前，参与应用系统建设的⊙企业中，大部分是由系统集成企业改造而成。大多数企业只承担某个政府部门的某个系统的开发。业务ξ系统的开发是标准化的、模块化的，复用程度低。软件方案的设计存在重大缺陷，软件的可用性大打折扣。同时，公司自身技术实力和内部管理存在问题，对政府需求的理解不够准确，能够提供电子政务功能的软件产品少之又少。无论如何，技术集中度不高的硬件和网络建设、应用系统开发和服务供给都供不应求，针对政务行业特色的特色』服务无法满足需求。

在电子政务运维外包领域，也存在供需结构失』衡的问题。在运维外包市场，很多企业提供高端设备运维管理、系统和网络运维，提供高端应用服务和规划、管理咨询、安全管理服务的企◣业很少。

3.电子政务促进信息产业发展和自主创新的潜力尚未充分发挥。

在当前经济环境下，电子〓政务的建设为经济下滑和就业减少提供了一定的空间▂，尤其是运维外◥包可以为社会提供更多的就业机会。据吉林省某大型运维外包企业测算，政府每提供6亿元运维外包服务，可减少1个工作岗◆位。据此推断，1万元运维外包将解决1500多个就业岗位。此外，通过服务外包的引导，企业还将相关服务外包以降低成本，为我国现代信息服务业的发展提供更大的发展空间，从而带动经济下滑，减少多层次的就业机会（外包产业）可以提供高、中、低层次的就业机会，是减少高校毕业生就业机会的重要途径。

4.外包企业服务能力不足。

根据相关机构对信息化运维企业的调研分析发现，目前我国外包企业的◥服务能力普遍存在对政府业务不熟悉、管理能力差、自主能力弱等问题创新能力。

(1）外包企业对政务业务不熟悉，服务产品同∑　质化、高端化，缺乏针对电子政务的针对性服务。如大部分运维企业提供终端设备和系统网络运营和维护服务，但很少有企业能够提供低端的政府应用服务和安全服务。

(2）外包企业的管理能力有待加强。外包企业在人员管理、质量管理、知识管理等◥方面与真正的规范化管理还是存在明显差异的。其中，运维外包企业实力相对较弱，通过国际IT服务管理体系（如）认证的运维外包▼企业很少。企业，导致服务质○量不稳定，安全风险加大。

(3）企业自主∞创新能力有待提高。新技术、新服务研发投入不足，自主创新能力普遍不╲强。大多数企业只能跟风模仿，提供低收入的产业链下游服务，这样的恶性循环不仅影响服务外包行业＠的健康发展，也影响电子政务建设的效率和服↙务效能。

5.政府部门的外包管理和风险控制能力有待提高。

政府部门对电子政务外包管理和风控一般从几个方面入手，包括协议保护、外包运营规范审核、重大风暴处理机制、数据安全、人员管理、准入控制、违规举报与跟踪、绩效管理以及外包的范围。

据统计，样本城市各政府部门→在外包项目的各个阶段都存在不同程度的问题。详情如下：

在建设阶段ξ　，突出特点是一味追求建设速度，以早点上线◇为表现，片面追求功能上满足业务需求，忽视可用性、互操作性、逻辑性等非功能性需求，忽略控制和安全要求。是的，有些单位需求不明确，条件不成熟就盲目立项，缺乏协议要素，合同定价不科学，招投标不规︽范不透明，需求随机变动，对外包工作缺乏监督检查和绩效评价，等等。

为了节省开支，有些单位允许开发商侵犯知识产权。企业为了获取更多利益，在软件开发、许可订购、升级等方↓面有时会使用盗版软件或免费使用专利技术，使系统在升级、维护、售后服务等方面存在隐患。 , 可能导¤致系统功能增加, 并被卷入诉讼或面临系统瘫痪的风险。

在建设∩和移交维护阶段，建设和移交维护缺乏追溯控制工具，信息系统、信息资产和核心业务要素之间的关系不规范和清晰，运维计划和初检阶段维修计划不够健全，工程建设项目档案管理不完善，初检前培训使用不重视，施工移交和维修界限模糊。

由于建设阶段只注重满足业务功能的需要，对风险管理和安全控制考虑不够，各部门普遍对运维等规划不足，导致e逐渐转移-运维阶段的政府风险。例如，缺乏标准化、规范化、主动整改式的运维外包管理体系；运维人员和用户权限管理存在较大风险，开发者或用户越权进入生产环境进行操作；缺乏外包商的准入资质和退出机制，对运维人员没有统一的资╱质要求；受低收入、开发者流量等激励因素影响，开发者无法或无法支持后期系统的运维；部门要与多个外包商打交道，但管理协调困难；没有严格规范的外包协议明确双方的权责，没有相应的安全保障和重大事故处理机制，车祸发生后的技术和管理责任判断 没有标准化的机制，暂时被动反应；缺乏运维服务监控和绩效评估机制，无法及时发现问■题并采取措施。

6.相关新政规→范亟待建立。

作为≡国家行政部门，政府部门是〓引导行业发展、规范市场行为的主要职责之一。目前，政府】对运维外包服务业发展仍缺乏细化的新政策，缺乏政府支持，缺乏对运维外包∩企业的市场准入资质管理、服务监督和评价机制、服务管理标准，无法保障服务。质量。

如果这个问题得到有效解决，将实现企业和政府的双赢。除了加大电子政※务运维外包风险，发挥电子政务建设成效，也将促进和引导现代信息服务业发展。否则，将阻碍外包市场的发展，电子政务也将面临巨大的↓风险。

链接

加强电子政务运维管理的三点建议

当前，以服务外包为主要特点的新一轮国际产业结构调整方兴未艾，我国发达地区的主要城市已经具备发展↙好软件和服务外包产业的基础和优势，如在政府的高度重视和支持下，良好的新产业政策环境、丰富的高素质、低成本的人力资源和较为完善的基础设施，为软件和运维服务外包产业的发展创造了有利条件。为进一步推动◎外包，笔∏者提出以下建议：

1.科学发展运维＠服务外包产业，转变政务信息部门职能。

科学发展运维服务外包产业，提升¤运维管理专业化、社会化服务水平，构建新型政企信息化伙伴关系。建议信息化部门推进部门改革，从传统的网络维护、需求分析、项目建设和推广管理向信息化统筹规划、信息资源管理、项目统筹管理、核心业务运营风险＠监管、安全保密监管、政府决ξ　策支持、业务流程优化、政府管理创新支持，提升整体大系统建设和政务信息化支持等领域的管理能力，强化政务信息化管理功能，全面提升信息化水平。城市管理和公共服务。

2.研究制定支持服务外包产业的新政策，重◣点培育一批服务外包企业。

建议在政府部门和运维服务外包企业监管的基础上，研究制定运维服务外包产业建设新政策，重点扶持一批■运维服务外包企业，搭建软件和信息服务外包公共支撑平台，树立电子政务运维外包公共品牌；有效整合配置各大软件和外包公司的公共技术服务︾资源≡，提供通用技术支持、集约化运维服务、知识产权保护、人↘才培养服务、公共品牌。建设、市场推广等各类公共服务▲，形成支撑产业发展的公共服务体系，从而促进产业资源共享和高效利用，推动服务外包产业发展迈上新台阶。

建议财政、税务、知识产权等相ㄨ关部门联合制定运维和服务外包产业建设新政策≡，引导和支持建立区域“电子政务”运维外包产业联盟【”，通过政府相关部门定期》或不定期向企业提供重要的政府采购信息，对企业进行政府业务架构和行政管理知识培训，构建运维准入资格和退出机制服务企业，准备建立统一的运维人员资质要求，鼓励优先为政府提供服务，充分发挥电子政务促进自主创新发展潜力信息产业，促进全卐产业链发展，促进现代服务业发展。

3.研究制定电子政务运维管理规范、运维管理知识体系、服务外包监督管理机制。

外包的决定不仅是获得以市场为导向的专】业服务的问题，也是一项战略决策。外包的基本原则是，当所提供的服务被转移时it运维外包，责任必须始终在乙方№的职权范围内。乙方必须确保风险〖得到管理，使外包公司能够持续交付价值。为此，运维管理规范的制定和实施的所有↑权必须在乙方的权限范围内。

为此，建议研究制定电子政务运维管理规范、运维费用预算标准、外包管理办法和运维费用管理办法，推动颁╲布服务外包标准，制定运维和外包监督评价机制。严格外包管理责任，构建重大汽车运维事故责任追究♂制度、重大事项查询制度和▲政府核心系统风险管理机制。

根据电子政务运∑　维管理规范，要求各部门对运维工作中涉及的信息系统、软硬件资产等对象进行梳理，做好与运维工作的衔接工作。金融固定资产的管理，以及编制、应用和审查运营和维护成本。提供支持;组织开展电子政务√运维管理风险评估；适时开展电子政务运维规划和运维管理工具软件试点工作，为政府部门组织电子政务运维和外包管理积累经验。规范运维管理软件。选型、采购、测试工作，支持运维外包企业和运维管理软件开发企◇业成长发展，推动我国电子政务发展再上新台阶。